儲備散盡難復來

22 Apr 2020
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AFP (https://bit.ly/3ardBIT)

立法會財務委員會經過20多小時討論後,通過了第二輪防疫抗疫基金的撥款。在會議期間,我坦言對未來數年的公共財政感到擔憂。財政司司長陳茂波於4月12日的網誌表示,今年度的財政赤字將增至2800億元或以上,本港的財政儲備則由11000多億元水平降到8000億至9000億元左右,相等於14至15個月的政府開支。

連續6年財赤或牴觸基本法

我認為政府應詳細交代公共財政原則,包括對於財政儲備的要求。回歸之後,歷任財政司司長對儲備水平的說法不一。1998年曾蔭權指最少應相當約18個月政府開支;2002年梁錦松認為只須預留12個月政府開支儲備便可;2010年曾俊華則稱愈多愈好。至於今屆將「理財新哲學」奉為圭臬的特區政府,其具體理財原則為何?在這方面好像着墨不多。

《基本法》第107條明確訂明:「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則,力求收支平衡,避免赤字,並與本地生產總值的增長率相適應。」可是,正如我在今年3月2日的文章〈政府有否審慎理財?〉指出,港府的經常開支由1997/98年度的1494億元升至2019/20年度的4424億元,即22年升幅達196%,遠超同期的GDP(按歷年及當時市價算計)增長幅度109%。此外,2019/20、2020/21及2021/22三個年度的政府經常開支增長率分別為9.8%、10.0%及8.6%,同樣遠超同期的GDP名義增長率(分別為1.2%、1.5%及5%)。

按預算案的中期預測,2021/22至2024/25連續4個財政年度將出現赤字,金額由74億至170億元不等。換言之,香港政府將連續6年錄得財赤,有違反《基本法》第107條之嫌。不幸的是,上述中期預測的赤字更有嚴重低估的可能。自新型冠狀病毒(COVID-19)肆虐全球後,環球經濟受到嚴重衝擊。國際貨幣基金組織預計,今年全球經濟增長為負3%,而與香港經濟日益緊密的中國內地則只有1.2%增長。將來疫情的發展是受控還是失控,仍是問號,使屬外向型經濟體的香港存在隱憂。

入不敷支 恨錯難返

2018年,財政司司長陳茂波直言不諱,要突破公共開支不能超過本地生產總值的20%這個金科玉律,在多方面要增加投資及追落後。誠然,只要在收支平衡下加大某些政策範疇的開支,例如教育或醫療等,相信無人異議。然而,港府依賴地價收入、印花稅、利得稅和薪俸稅作主要收入來源,但上述4個項目極受經濟周期影響,因而令政府收入極為波動,難以估算。反之,政府開支的彈性卻非常低。若不「好天斬埋落雨柴」,於經濟順境時積穀防饑,又怎有本錢推出逆周期措施呢?

事實上,政府在2014年發表的《長遠財政計劃工作小組報告(第一期)》中早已提到,香港人口老化,加上勞動人口預期在2018年見頂,將對政府開支及收入造成壓力。工作小組推算,即使2014/15至2041/42年期間教育、社會福利和衞生只是維持現有服務水平,政府開支的每年趨勢增長率(5.3%)仍高於名義GDP趨勢增長率(4.4%),並於2029/30年度出現結構性赤字。鑑於貿易戰仍未偃旗息鼓,以及COVID-19日後的疫情存在變數,未來數年的名義GDP增長率相信難達4.4%般樂觀。執筆時,評級機構惠譽下調香港主權信貸評級,由「AA」降至「AA-」,並預測香港實質GDP下跌5%。

若現屆政府繼續在開支追落後,漠視開支增長的速度,結構性赤字或許將快出現。屆時政府因開支長期高於收入,而需動用儲備「填數」,甚至舉債度日。我敦促政府務必恪守《基本法》107條的財政紀律,確保公共開支增幅與長遠財政承擔能力相稱,並希望政府可以定期就公共財政的可持續性作全面評估,更新長遠財政狀況預測,增加理財的透明度,同時列舉未來造價高昂的工務工程項目,例如明日大嶼等,讓市民大眾了解港府財政是否穩健。

梁繼昌 立法會(會計界)議員、專業議政召集人

#梁繼昌 #時事評論 #專業議政 – 儲備散盡難復來

(文章首次刊登於 2020-04-22 《信報》專業議政專欄)

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